關(guān)于《中華人民共和國立法法修正案（草案）》的說明

 

　　立法法是關(guān)于國家立法制度的一部重要法律，自2000年頒布施行以來，對規(guī)范立法活動，推動形成和完善中國特色社會主義法律體系，保障和發(fā)展社會主義民主，發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和全面深化改革的推進(jìn)，立法工作遇到一些新情況、新問題，對加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作提出了新要求。根據(jù)黨的十八大和十八屆三中全會關(guān)于完善中國特色社會主義法律體系，特別是發(fā)展和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求,有必要在深入總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,對立法法進(jìn)行修改完善。

 

　　立法法修改已列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，并列入今年立法工作計劃。本屆以來，法制工作委員會著手立法法修改研究工作，收集整理了十屆、十一屆、十二屆全國人大代表提出的關(guān)于完善立法法的議案、建議和近幾年全國地方立法研討會上各地方的相關(guān)意見；組織對若干問題進(jìn)行專題研究；赴黑龍江、寧夏、江西、遼寧、河北、江蘇、廣東等省（區(qū)）進(jìn)行調(diào)研；分別召開地方、中央有關(guān)部門、專家學(xué)者座談會；邀請地方人大和政府法制機(jī)構(gòu)有關(guān)負(fù)責(zé)同志共同研究修改；專門就立法法修改征求意見稿聽取20多個省（區(qū)、市）和較大的市人大和政府法制機(jī)構(gòu)的意見。

 

　　修改立法法的指導(dǎo)思想是，按照全國人大常委會的部署和要求，以中國特色社會主義理論體系為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，貫徹落實習(xí)近平總書記系列重要講話精神，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，更好地發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，完善中國特色社會主義法律體系，推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)，不斷發(fā)展和完善中國特色社會主義制度。

 

　　修改立法法的工作思路：一是認(rèn)真貫徹落實中央精神。黨的十八大和十八屆三中全會對加強(qiáng)立法工作，完善中國特色社會主義法律體系提出了明確要求。按照中央全面深化改革重要舉措分工方案，涉及立法法修改的有5項，需要抓緊落實。二是以問題為導(dǎo)向，深入總結(jié)實踐經(jīng)驗。多年來，全國人大及其常委會、有關(guān)地方人大及其常委會在推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法方面進(jìn)行了積極探索。要深入總結(jié)，將一些好的做法在立法法中提煉、固定下來，解決實際問題。三是突出重點，著力圍繞提高立法質(zhì)量完善制度。本屆以來，全國人大常委會把提高立法質(zhì)量作為新形勢下加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重中之重。要通過完善立法體制機(jī)制和程序，努力使制定和修改的法律能夠準(zhǔn)確體現(xiàn)黨的主張和人民意愿，立得住、行得通、真管用。四是積極穩(wěn)妥，分步推進(jìn)。各方面對修改立法法提出的意見和建議不少，對認(rèn)識一致、條件成熟的，予以補充完善；對認(rèn)識尚不統(tǒng)一的，繼續(xù)深入研究；對屬于工作機(jī)制和執(zhí)行中的問題，通過加強(qiáng)和改進(jìn)相關(guān)工作予以解決。經(jīng)與各有關(guān)方面溝通協(xié)商，在深入研究論證的基礎(chǔ)上，形成了立法法修正案（草案）。現(xiàn)就主要問題說明如下：

 

　　一、關(guān)于發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用

 

　　在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，對加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作至關(guān)重要。根據(jù)各方面的意見，總結(jié)實踐經(jīng)驗，建議從以下幾個方面加以補充和完善：

 

　　1.加強(qiáng)全國人大常委會對立法工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。增加規(guī)定，全國人大常委會應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對立法工作的組織協(xié)調(diào)；通過每屆任期的立法規(guī)劃、年度立法計劃等形式，加強(qiáng)對立法工作的統(tǒng)籌安排；根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要確定立法項目，提高立法的針對性、及時性和系統(tǒng)性。（修正案草案第十三條、第十四條）

 

　　2.充分發(fā)揮全國人大代表在立法中的作用。增加規(guī)定，全國人大常委會審議法律案，應(yīng)當(dāng)通過多種形式征求全國人大代表的意見；確定立法項目，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究代表議案和建議。（修正案草案第六條、第九條、第十四條）

 

　　3.發(fā)揮立法在推進(jìn)改革和發(fā)展中的作用。按照凡屬重大改革都要于法有據(jù)的要求，在立法宗旨中增加規(guī)定，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用；并結(jié)合近年來的做法，規(guī)定全國人大及其常委會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要作出決定，就特定事項在部分地方暫停適用法律的部分規(guī)定。（修正案草案第一條、第五條）

 

　　二、關(guān)于健全立法起草、論證、審議等機(jī)制

 

　　按照黨的十八屆三中全會提出的健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制、擴(kuò)大公民有序參與立法途徑的要求，總結(jié)實踐經(jīng)驗，建議增加以下規(guī)定：

 

　　1.健全起草機(jī)制。增加規(guī)定，全國人大有關(guān)的專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)可以提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作；涉及綜合性、全局性等事項的法律案，可以由有關(guān)的專門委員會或者常委會工作機(jī)構(gòu)組織起草。（修正案草案第十五條）

 

　　2.完善立法論證、聽證等規(guī)定。增加規(guī)定，法律案有關(guān)問題具有較強(qiáng)的專業(yè)性或者需要進(jìn)行可行性評價的，應(yīng)當(dāng)召開論證會，聽取專家、有關(guān)部門等方面的意見；法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會，聽取利害關(guān)系人、有關(guān)部門、專家等方面的意見；編制立法規(guī)劃和年度立法計劃，應(yīng)當(dāng)科學(xué)論證評估。（修正案草案第九條、第十四條）

 

　　3.完善法律草案公開征求意見的規(guī)定。總結(jié)2008年以來法律草案一般都通過網(wǎng)絡(luò)向社會公布征求意見和本屆以來對二審以后的法律草案也公開征求意見的做法，規(guī)定，列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，應(yīng)當(dāng)將法律草案文本及其說明等通過網(wǎng)絡(luò)等媒介向社會公布，征求意見；重要的法律案，經(jīng)委員長會議決定，在全國主要媒體公布征求意見；征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會通報。（修正案草案第十條）

 

　　4.健全審議機(jī)制。規(guī)定常委會會議審議法律案，應(yīng)當(dāng)安排必要的時間，保證常委會組成人員充分發(fā)表意見；調(diào)整事項較為單一，各方面的意見比較一致的，可以經(jīng)一次常委會會議審議通過；經(jīng)委員長會議決定，常委會會議可以對個別有重大意見分歧的條文先予表決。（修正案草案第七條、第八條、第十二條）

 

　　三、關(guān)于提高立法質(zhì)量，增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性

 

　　立法質(zhì)量直接關(guān)系到法律的實施效果，是加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的重中之重，據(jù)此，建議補充以下規(guī)定：

 

　　1.將提高立法質(zhì)量明確為立法的一項基本要求。增加規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，做到法律規(guī)范明確、具體，具有可執(zhí)行性和可操作性。（修正案草案第一條、第二條）

 

　　2.增加法律案通過前評估、法律清理、制定配套法規(guī)、立法后評估等規(guī)定：擬提請常委會會議審議通過的法律案，在法律委員會提出審議結(jié)果報告前，常委會工作機(jī)構(gòu)可以對法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺時機(jī)、法律實施的社會效果和可能出現(xiàn)的問題等，進(jìn)一步聽取意見，組織開展評估工作；法律草案與其他法律相關(guān)規(guī)定不一致的，提案人應(yīng)當(dāng)予以說明并提出處理意見，必要時應(yīng)當(dāng)同時提出修改或者廢止其他法律相關(guān)規(guī)定的議案；法律委員會和有關(guān)的專門委員會審議法律案時，認(rèn)為需要修改或者廢止其他法律相關(guān)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)提出處理意見；法律規(guī)定要求有關(guān)國家機(jī)關(guān)對專門事項作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時作出規(guī)定；全國人大有關(guān)的專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)根據(jù)法律實施的情況，可以組織對有關(guān)法律開展立法后評估。（修正案草案第十一條、第十八條、第二十條、第二十一條）

 

　　四、關(guān)于賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)

 

　　黨的十八屆三中全會提出，逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量。關(guān)于較大的市地方立法權(quán)的由來是，1982年修改地方組織法時，考慮到一些較大的市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化地位比較重要，也需要根據(jù)本地方的實際制定地方性法規(guī)，因此，修改后的地方組織法規(guī)定，省會市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會“可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案，提請省、自治區(qū)的人大常委會制定、公布，并報全國人大常委會和國務(wù)院備案。”1986年修改地方組織法時，將省會市和較大的市地方性法規(guī)草案的“擬訂權(quán)”，修改為制定權(quán)，但需報省、自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后施行。2000年制定立法法時，又將較大的市的立法權(quán)擴(kuò)大至經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。

 

　　1984年至1993年，國務(wù)院根據(jù)地方組織法的規(guī)定，分四次批準(zhǔn)了19個設(shè)區(qū)的市享有較大的市地方立法權(quán)。目前，在全國282個設(shè)區(qū)的市中，享有地方性法規(guī)制定權(quán)的有49個，包括27個省會市、18個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市（其中，重慶市在1997年經(jīng)全國人大批準(zhǔn)為直轄市）以及4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，尚沒有地方立法權(quán)的233個。較大的市制定地方性法規(guī)，是地方立法的重要組成部分，對于推動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的進(jìn)步，發(fā)揮了積極作用。近些年來，一些全國人大代表和政協(xié)委員多次提出議案、建議和提案，要求增加具有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量，不少設(shè)區(qū)的市也提出賦予其較大的市地方立法權(quán)的要求。

 

　　征求意見中，各方面比較集中的反映是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，目前設(shè)區(qū)的市普遍有根據(jù)本地實際制定地方性法規(guī)的需要。落實黨的十八屆三中全會精神，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性和積極性的原則，賦予設(shè)區(qū)的市均具有地方立法權(quán)是必要的。同時，考慮到設(shè)區(qū)的市數(shù)量較多，地區(qū)差異較大，這一工作需要本著積極穩(wěn)妥的精神予以推進(jìn)。為此，根據(jù)各方面的意見，建議規(guī)定，除省會市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市外，其他設(shè)區(qū)的市均享有較大的市地方立法權(quán)，可以就城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理方面的事項制定地方性法規(guī)，并建議由省、自治區(qū)的人大常委會根據(jù)所轄設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況等因素，確定本省區(qū)設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，并報全國人大常委會備案。（修正案草案第二十二條）

 

　　五、關(guān)于完善授權(quán)立法

 

　　針對我國授權(quán)立法制度比較原則，以往有些授權(quán)范圍過于籠統(tǒng)、缺乏時限要求的情況，需要對授權(quán)立法制度作進(jìn)一步完善。建議在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，增加規(guī)定，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限、被授權(quán)機(jī)關(guān)實施授權(quán)決定的方式和應(yīng)當(dāng)遵循的原則等；授權(quán)的期限不得超過五年；被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的六個月以前，向授權(quán)機(jī)關(guān)報告授權(quán)決定實施的情況，并提出是否需要制定、修改或者廢止法律的意見；需要繼續(xù)授權(quán)的，可以提出相關(guān)意見，由全國人大及其常委會決定。（修正案草案第四條）

 

　　六、關(guān)于加強(qiáng)備案審查，維護(hù)法制統(tǒng)一

 

　　根據(jù)各方面的意見，總結(jié)近年來法規(guī)備案審查工作的經(jīng)驗和做法，建議增加以下規(guī)定：

 

　　1.完善審查處理程序和建議意見反饋機(jī)制；對常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)在備案審查中的職責(zé)作出規(guī)定。（修正案草案第二十六條、第二十七條）

 

　　2.針對司法解釋存在的突出問題，根據(jù)各方面的意見，建議規(guī)定，最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意；同時明確，最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋。（修正案草案第二十八條）

 

　　此外，修正案草案還對完善法律案的審議程序、規(guī)范規(guī)章制定權(quán)限等作了補充完善。在調(diào)研和征求意見中，有關(guān)方面還提出了其他一些修改意見和建議，這些問題可以在提請常委會會議審議后繼續(xù)深入研究。