一、完善統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)管體制

    體制是機構(gòu)設(shè)置、人員編制和權(quán)責關(guān)系等組織制度的總稱，本質(zhì)上是一種資源配置方式。新一輪食品藥品監(jiān)管機構(gòu)改革通過整合職能、下沉資源、強化監(jiān)管，旨在構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)管機構(gòu)。然而出于種種原因，許多地方將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門成建制整合為市場監(jiān)管局。這一做法表面上增加了人力、物力、財力等監(jiān)管資源，實際監(jiān)管能力卻并未提升。尤其是專業(yè)監(jiān)管被綜合執(zhí)法沖淡后，全國查處的食品藥品案件數(shù)量出現(xiàn)下降，這與問題導(dǎo)向的監(jiān)管理念相去甚遠。

    “十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，要求食品安全保障水平有本質(zhì)提升。監(jiān)管體制是實施食品安全戰(zhàn)略的重要載體，要真正釋放體制改革紅利，應(yīng)當嚴格按照中央既定精神獨立設(shè)置食品藥品監(jiān)管機構(gòu)。綜合設(shè)置市場監(jiān)管機構(gòu)的地方，要根據(jù)國務(wù)院要求將食品安全作為綜合執(zhí)法的首要職責。《工作安排》要求，加快完善統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管體制和制度，加強食品安全監(jiān)管工作的專業(yè)性和系統(tǒng)性。筆者認為，應(yīng)當秉持“最小折騰，最大完善”的原則，將各地市場監(jiān)督管理局統(tǒng)一更名為食品藥品監(jiān)督管理局，或單獨設(shè)置食品藥品監(jiān)督管理局，實現(xiàn)簡政放權(quán)和加強監(jiān)管的有機結(jié)合。強化地方政府對食品安全負總責的責任體系，發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，明確食安委各成員單位職責分工，調(diào)動農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、公安等部門食品安全工作積極性。同時鼓勵有條件的地方學習環(huán)保部門經(jīng)驗，試點食品藥品監(jiān)管省以下垂直管理體制，調(diào)整人、財、物管理權(quán)限，解決市場分割和地方保護問題。

    在縱向體制改革基礎(chǔ)上，探索推進橫向分區(qū)域配置監(jiān)管資源。我國城鄉(xiāng)間、區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展存在巨大差異，決定了食品安全風險主要類型不同，監(jiān)管資源不能“撒胡椒面”。可根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管資源的匹配程度并結(jié)合“一帶一路”、三大經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域，將全國31個省級行政區(qū)域劃分為不同監(jiān)管功能區(qū)，通過設(shè)置區(qū)域性監(jiān)管派出機構(gòu)協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)監(jiān)管事務(wù)，開展飛行檢查，辦理重大案件。

    二、打造職業(yè)化檢查員隊伍

    我國是食品產(chǎn)業(yè)大國而非強國，農(nóng)業(yè)和食品工業(yè)基礎(chǔ)與發(fā)達國家相比有較大差距。全國有約1200萬獲證的食品生產(chǎn)經(jīng)營者，但監(jiān)管力量薄弱，專業(yè)人員缺乏，大產(chǎn)業(yè)和弱監(jiān)管的結(jié)構(gòu)性矛盾突出。監(jiān)管的實際效果多依賴監(jiān)管經(jīng)驗，缺乏技術(shù)含量高、靶向性強的專業(yè)手段，一些系統(tǒng)性風險和跨領(lǐng)域問題難以被發(fā)現(xiàn)。筆者分析了三個縣級食品藥品監(jiān)督管理局2015年食品安全監(jiān)管檢查工作構(gòu)成，其中行政許可現(xiàn)場核查占30%，各類專項檢查占35%，處理投訴舉報占10%，日常監(jiān)督檢查和監(jiān)督抽檢占25%。由于工作精力所限，日常監(jiān)督檢查往往難以開展深入細致全面的排查，發(fā)現(xiàn)的風險主要集中在證照、進貨查驗、標簽標識、保質(zhì)期等面上的問題，而非法添加、微生物超標等關(guān)鍵風險點則容易被忽略。

    強大的監(jiān)管與強大的產(chǎn)業(yè)相互支撐。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動食品產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，專業(yè)監(jiān)管能力必須與產(chǎn)業(yè)素質(zhì)同步提升。《工作安排》前瞻性地提出，建立職業(yè)化檢查員隊伍，研究與食品安全監(jiān)管工作特點相適應(yīng)的技術(shù)職務(wù)體系。筆者認為，可參照法官、檢察官的做法，將檢查員分為初級、中級、高級、專家級等職級。不具備相應(yīng)知識和能力的，依法不得從事食品安全檢查和執(zhí)法工作。實施以現(xiàn)場檢查為主的監(jiān)管方式，推動監(jiān)管力量下沉，逐步實現(xiàn)各級食品藥品監(jiān)管部門“全員檢查、全員執(zhí)法”。在此基礎(chǔ)上應(yīng)科學劃分監(jiān)管事權(quán)，省級食品藥品監(jiān)管部門主要負責組織高級以上檢查員開展食品生產(chǎn)企業(yè)檢查；市縣級食品藥品監(jiān)管部門主要負責開展食品流通、餐飲企業(yè)檢查；鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管派出機構(gòu)主要負責開展小作坊、小攤販、小餐飲檢查。

    三、實施最嚴格的監(jiān)管制度

    食品安全是“產(chǎn)”出來的，也是“管”出來的。應(yīng)當從“產(chǎn)”“管”兩個方面實施最嚴格的監(jiān)管制度，用最嚴謹?shù)臉藴省⒆顕栏竦谋O(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責提升食品安全保障水平。

    一方面是落實生產(chǎn)經(jīng)營者主體責任。在民事義務(wù)和責任方面，《工作安排》科學劃分政府和市場的邊界，督促企業(yè)嚴格落實培訓考核、風險自查、產(chǎn)品召回、全過程記錄、應(yīng)急處置等管理制度，建立重點產(chǎn)品追溯體系，加強覆蓋生產(chǎn)經(jīng)營全過程的食品安全管控措施。同時積極引入市場機制，加強食品安全信用體系建設(shè)，開展食品安全承諾行動，完善食品安全守信激勵和失信懲戒機制，并鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)參加食品安全責任保險。在刑事責任方面，保持嚴懲重處違法犯罪的高壓態(tài)勢。繼續(xù)嚴厲打擊非法添加、制假售假、違法使用禁限用農(nóng)藥獸藥等嚴重違法行為。以查處走私凍品、利用餐廚和屠宰廢棄物加工食用油、互聯(lián)網(wǎng)食品安全違法犯罪等案件為重點，強化部門間、區(qū)域間案件移送、督辦查辦、聯(lián)合懲處、信息發(fā)布等溝通協(xié)作。

    另一方面是落實食品安全監(jiān)管責任。引導(dǎo)地方政府和監(jiān)管部門落實屬地責任，是防止食品安全在一線失守的重要保障。《工作安排》要求強化食品安全責任制，制定食品安全工作評議考核辦法，將食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全工作全面納入地方政府績效考核、社會管理綜合治理考核范圍，考核結(jié)果作為綜合考核評價領(lǐng)導(dǎo)班子和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。同時深入推進食品安全城市、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣創(chuàng)建試點工作，及時總結(jié)推廣試點經(jīng)驗。尤為重要的是，制定食品安全責任追究制度，嚴格食品安全責任追究，嚴肅追究失職瀆職人員責任。

    （作者：國家行政學院副教授、博士 胡穎廉）

    相關(guān)報道：國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)2016年食品安全重點工作安排的通知 國辦發(fā)〔2016〕30號